三中全会精神、当前财政政策、置换化债与区域性中小银行发展

本文系贾康先生在2024中小银行发展高峰论坛上的发言（2024.7.27）

谢谢主持人，尊敬的李社长、杨会长和到会的各位领导、各位嘉宾，大家好！很荣幸有这个交流机会。按照约定我应咱们邀请单位的命题，来汇报一下自己学习三中全会精神的初步认识心得，题目是“三中全会精神，当前财政政策、置换化债与区域性中小型银行发展”。虽然我在这方面了解情况还不够，但自己作为研究者的一些认识，还是愿意汇报出来，请各位批评指正。

首先，勾画一下三中全会的相关指导精神。对全会《决定》大家把它称为“新60条”，是对应于十八届三中全会的那个“老60条”。这样的一个权威性的指导全局的纲领性文件，我认为它的主线是很清晰的，就是要构建高水平社会主义市场经济的体制，进一步全面深化改革——而合乎逻辑的是以改革解放生产力、发展新质生产力，来牵引中国式现代化稳步前行，实现“新的两步走”这种强国富民、达到伟大民族复兴的“中国梦”战略目标。这个清晰的逻辑，对应着的指导我们怎样攻坚克难进一步全面深化改革的内容是非常丰富的，而且决策层要求，这一次全会所部署的改革任务，要在2029年也就是建国80周年之际完成。那么在内容非常丰富的决定文本里，现在结合着金融来聚焦——这个决定对于金融改革发展的重要指导，具体体现主要在第18条，有4个自然段，涉及的首先是要求深化金融改革，跟着又特别侧重地要求健全投资、融资相协调的资本市场功能，我理解就是对应到我们还需要逐渐提高直接融资的比重——现在新质生产力发展最前沿的是股权投资、创业投资，即必须有资本市场概念下的直接融资更有力的支持。所以，这样的一个投资、融资相协调的资本市场的发展，成为一个非常重要的金融改革创新重点领域。

第三个自然段，是决定文本明确表述了要制定金融法。全面依法治国的轨道上，金融法的制定当然是在使金融更健康可持续发展这方面，提供更高层级的法律指导依据。在这个段落里又特别表述了建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。这显然也是问题导向：在实际生活中，金融的重要性被反复强调，但最近这些年金融它必然要处理的风险防范问题，也被反复强调。我觉得中央的精神实质始终是说要防范系统性风险——金融的风险可以说无处不在，其实广义来讲经济活动的风险也无处不在，关键就是既要在创新试错中敢于承担一定的风险，同时又要有创新发展中必须跟随的风险防范控制，特别是不能出现颠覆性的、系统性的风险。这样的一个关系怎么样掌握好，确实还是挑战性的问题，需要我们在发展的动态过程中，不断总结正反两方面的经验，争取做到比较高水平的处理。

在《决定》关于金融改革的第四个自然段里，是以完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，带出整个对应于高水平制度型对外开放这方面的金融工作要领指导。这些《决定》里具体的分段落的改革和工作要领，还需要我们进一步领会内涵和落实到具体工作中。

在全会《公报》里有一个要求（这是在《决定》文本里没有直接表述的，但是公报里它显然是综合了全会精神而表述出来的），这样一段明确的文字:“要统筹好发展和安全，落实防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。这是中央面对全局实际上强调了三大风险防范领域。房地产，这是大家都高度关注的，其实房地产的风险防范和它怎么样完成一个筑底回暖，更好发挥国民经济支柱产业的作用，是一篇大文章，也是各个方面关注的非常重大的现实问题，也和我们金融的健康发展、金融功能的更好发挥息息相关。而地方政府债务，又是和我们金融整个体系的运行有不解之缘。还要专门说到中央文件里涉及的地方融资平台——对地方融资平台而言，在中国发展过程中要肯定它出现的必然性，也要注意在它发展中，中央对它转型转制的明确要求。在房地产后面，跟着说到地方政府债务的的风险防范里，我认为其实最主要的、作为重点的风险防范，是地方政府隐性债务，这个隐性债务跟地方融资平台的关系就更直接了，也和我们以区域为背景的中小银行的业务，在历史上、在运行中间，有各种各样的联系。中小金融机构风险防范这方面，也是中央明确指出的一个重点领域，是问题导向之下，对我们的工作来说给出的一个非常直截了当的概念表述。三大方面为重点的风险防范，显然对我们区域性的中小银行来说，也在这里面被中央这样的要求所覆盖。

接着勾画一下财政政策的框架和地方化债问题，以及我们现在可以感受到的对于中小银行发展的政策支持。在当前这个阶段，中央非常明确的要求，是扩大内需和供给侧改革两相统筹结合。这样一个方针，我的理解，扩大内需是反周期，而供给侧改革是跨周期。整个经济运行必然是周期波动的，我们现在已经历的比较长的一段，都是属于低迷阶段。在经济低迷这样的状态之下，合乎逻辑的，是必须提升经济景气，以扩大内需来使我们的经济运行维护在合理区间。同时，一定要紧密结合着高质量发展的追求，这就需要有结构优化，而结构优化又可以对应到供给侧结构性改革，以制度创新为龙头的这样一个战略方针，被中央表述为我们推进现代化的主线。这个主线，实际上是无论经济低迷还是经济复苏高涨，都是必须保持连贯性的，应该讲可以使我们领会到，它作为推进现代化的主线，是覆盖整个“新的两步走”历史时期的。所以，跨周期的供给侧改革和逆周期、反周期的扩大内需相结合，是一个非常清晰的中央指导方针。

在财政政策发挥自己的功能作用以服务全局这方面，它是和货币政策协调在一起，履行宏观间接调控的功能——这也是市场经济必然要求的宏观调控、宏观治理的机制。而财政政策被表述为积极，是在对应于经济低迷情况来表示它的扩张性，十分鲜明的扩张性的积极财政政策加力提效，已经强调了好几年。这个框架安排，是合乎现实生活中我们追求实现高质量中高速可持续发展需要的。在积极财政概念之下实施扩张和优化结构，这方面首先我们可以看到，代表性的指标是赤字率，而赤字和中国公债的运行、公债的发挥作用，是相互匹配的。因为我们多年赤字的发生，已经形成了基本没有可动用历年结余的状态。虽然有一个“财政预算稳定调节基金”，它能起这么一点作用，就是使各个年度之间的运行情况得到一些平滑处理，但总体来说，已完全没有战略性财政结余支持力量的意义。我们现在发生的比较高的赤字，在相对数上，是在高的时候可以高到3.8%的GDP份额。近年一般的情况之下，也容易表现在3%左右。对赤字的主要弥补途径，是公共部门债务所筹资金。而且我们的公债，现在是有一部分反映为对于赤字的弥补，是在一般公共预算里面做出技术性处理，另外还有不反映在赤字率、不反映在一般公共收支预算里、而纳入政府基金预算和特殊账户的特别国债、地方专项债。这些是一个总体上关于财政积极首先可以在总量扩张方面看到的财力支持框架。而在结构优化这方面，财政又是有不可推卸、义不容辞的责任。财政政策的功能作用，更多地体现在所谓“点调控”，区别对待，突出重点，兼顾一般，统筹全局。这里面，优化结构在总量扩张的同时，是要有机地配合在一起而形成尽可能高水平的、体现在各个时期预算安排里的具体执行方案的。这方面应特别注意，这几年对于地方专项债有高度的重视。对地方专项债比较直率地说，它的特征是可以把国家层面的特别国债机制地方化。我国1998年首次发行特别国债，是30年为期，现在还没有还本。这个时间跨度带来的以时间换空间的正面效应，非常可观。地方专项债，是还本付息可以从三年推到三十年，如果顶格的话，三十年就跟国家层面特别国债的时间跨度一模一样。这样可以使地方政府在自己的辖区之内贯彻发展战略，对应于一些哪怕非常弱现金流的项目，也有可靠的财力支持。投入到这些项目建设上，既是扩大内需、提升经济景气，又是优化结构、提升地方自己辖区经济社会发展未来的后劲。这个综合绩效非常值得肯定。

同时，显然在中央指导之下，财政政策、货币政策还要结合起来有针对性地处理地方政府的纾困、防范债务风险的问题，这又对应到前面我的观点——我认为主要防范的是隐性债。我们阳光化的规范发行的地方债，它的风险防范当然值得注意，但不是现在的矛盾主要方面。地方这种规范发行的债务在整个GDP里所占的比重，看到的数据也就是20%多一些，加上中央的部分，整个中国这种阳光化的公共部门负债和GDP之比在45%-55%的区间，没有构成突破安全区的任何威胁，真正大家比较关注的风险、可能带来不良影响的方面，主要还是地方隐性债问题。在地方公债主要防范隐性债风险的思维导向之下，我们看到，在法治化的轨道上已经有了前面预算法修订以后的规制，相关规则是清楚的：地方债怎么借怎么还，财力怎么样合理运用，有法律依据。化解仍然存在的隐性债的风险，我认为应该在思路上特别强调的是“标本兼治，治本为上，疏堵结合，堵不如疏”，这其实就是预算法使地方债登堂入室的那一轮修订里的思路和原则。标本兼治，那就是既要处理当下的一些应急的问题，处理一些我们必须掌握的平稳运行的问题，还要追求长远的制度安排、机制创新给出的稳定性、规范性这样前景的实现，标本兼治而追求治本为上，一定是要深化分税制改革，使分税制在省以下能落地，使地方税的体系匹配着地方层级扁平化以后的分税制，使之成为省以下运行实际的体制状态。这样来釜底抽薪地消除地方产生隐性债总是表现出来的压力与动机。而疏堵结合，显然也是大禹治水的古老智慧，一味只讲堵，从严从紧防范风险地管，处理得不好反而是合成谬误，一定是要有疏堵两相结合，堵不如疏，即以疏为首选。而开前门关后门，或者开明渠堵暗沟，其实预算法修订做的就是这样一个制度建设上的法律进步。但是由于我们的省以下分税制改革，实话实说，迟迟没有能够真正落地，现在还是不断产生隐性债这方面的困扰。这些年在加强管理的同时，已取得了一些积极的、进步的成效，同时还要注意，并没有真正做到我们所追求的制度安排方面釜底抽薪那样令人满意的程度，还要进一步通过深化改革把这样总体的防范风险制度机制，标本兼治而追求治本为上地处理好。

已经有的地方债务的存量，各位在座的领导、各位嘉宾都知道，有联系着我们银行系统的“以债化债”，在预算法修订那一轮以后，曾经就布置了各个方面都接受的债务置换，而新的一轮也已经在这一两年展开。这方面的经验和新的一轮操作，我觉得就是把不规范的这些债务，非标为主的这样一些可能对接到隐性债务压力的债务部分，通过各个方面协调之后可接受的方式和机制，置换为比较规范的、财务表现上利率调低但是资产质量提升、安全性可以达标的债务。银行系统在中国特色之下，经过协调总体来说，是接受这样的置换安排的。

三中全会的决定提出，合理扩大地方政府专项债券的支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，这个在对应性上，我觉得对我们区域背景中小银行有非常重要的关联。因为我知道地方专项债（我前面强调了它作为政策工具近年重视的特点）在前就已经有明确的政策规定：可以针对中小银行充实资本金，来运用地方专项债资金，这是当时网开一面，针对着我们区域性中小银行实际上在资本充足率不足这方面的问题，来对症施策。这个已经有的经验，现在被强调，还要扩大用作资本金的领域、规模和比例，显然它会延续着原来支持我们区域背景中小银行充实资本金增信，而支持更好的可持续发展这样的政策精神，而进一步扩大范围以后可以，把这样的经验扩大到相关的有利于区域发展、有利于整个经济景气提升的更多方面。跟着说的完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，更是直接针对着隐性债作为重点，来建立一个全景图式的地方债务的全口径监测监管体系。这个工作肯定要按照中央的要求尽快落实。

我觉得从中央全会上述精神里，可以知道至少两个要点。第一，原来已经明确的以专项债筹资资金为区域性中小银行补充资本金。这个工作要领，是得到肯定的，并且有望适当强化。以这样的操作提高我们中小银行、区域性银行的资本充足率和增信，显然体现了中央从全局出发，也是从全局落实到地方层面，符合推进现代化客观要求的这样一种决策要领。我们应该乘势把这样一个政策带来的正面效应最充分地发挥。

第二个要点，我觉得就是地方债的全口径监测的重点，很明显将放在防范化解隐性债并配合相关长效机制的运行，在这个方面我们地方区域性中小银行，显然要注意到和我们实际业务、和我们自己要推进的健康发展相关联的一些基本方面。区域性中小银行作为中国金融改革中必然需要的金融机构和金融产品多样化的重要相关组成部分，我觉得在肯定它的地位、作用的前提之下，可以提出建设性的一种看法，就是我们要特别注重按照中央说的因地制宜——这是发展新质生产力最新的要求，连接金融体系的总体演变，融入全面配套改革。在具体的注重点上，是在区域性背景之下，我们中小银行、区域性银行和地方财政，必然会发生更多的互通与共享信息的必要性，也要运用这样的联系来发展业务合作。我始终有这么一个观点：货币政策当局——央行，是一个垂直调节系统，它总体来说首先侧重于调节整个经济运行中间的银根松紧，这个货币政策到了地方政府层面，地方政府要影响它，要跟它怎么产生互动，基本上没有空间，你就是顺应央行的货币政策给出的宏观流动性环境而已。而财政不一样，财政是分级的，各个层级上的地方财政，跟我们地方背景的银行机构，一定有更多的互动的必要。在具体业务方面，早就有地方财政金库现金管理，可以选择性地在区域背景的银行里形成合作关系，地方财政实际上自己财政政策的可塑性，自己可因地制宜的一些地方财政政策的设计、以及它的运行，一定会跟我们区域性中小银行发生千丝万缕的联系。这种政策性协调呼应，很多就对应到我认为在中国必须积极创新发展的政策性融资（现在最前沿的又是PPP——政府和社会资本合作）有新的一轮文件指导，势必要消除地方同志的一些疑虑，继续把这样一个创新向前推动。至于说早就有经验的财政支持的政策性贴息、信用担保，以及地方政府实际上也是运用政策性金融机制来形成产业引导基金的这种运作，都需要有在政策性金融战略思维之下，财政政策和货币政策的协调配合，使财政部门的政策性资金运用和我们银行系统（包括商业性与政策性银行系统）的资金运用，形成呼应和协调。这方面是存在我们积极探索相关机制优化的广阔空间和它值得重视的正面效应的。

所以，我觉得要在这样一个背景之下，使我们区域性中小银行和自己地方背景中的财政，更好形成共赢的关系。互助共赢，这样更多地打开我们潜力释放的空间，争取发展方面更加令人合意的前景。

这些看法汇报出来请各位批评指正，谢谢大家！

专 家 简 介

贾康，著名经济学家，第十一届、十二届全国政协委员，第十三全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。

1985 年开始在财政部科研所工作，历任研究室副主任、主任、科研所副所长，于2001-2014年间任所长。在国民经济、财政税收、金融、公共事务等的理论、政策研究领域，有数十年的丰富工作经验。

1988 年曾入选亨氏基金项目，赴美国匹兹堡大学做访问学者一年。

1995 年享受政府特殊津贴。

1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。

多次参加国家经济政策制订的研究工作和主持或参加国内外多项课题，撰写和出版数十部专著和 数百篇论文、数千篇财经文稿、访谈。

2002年6月24日受朱镕基总理之邀座谈经济工作。

2003年后，多次受温家宝总理之邀座谈经济工作。

2006-07年，两次受胡锦涛总书记之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”）。

2013年后，多次应李克强总理之邀座谈、或按全国政协安排向李克强总理建言经济工作。

孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者

2010年1月8日，中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。/

参加2016年5月17日习近平总书记主持的哲学社会科学工作者座谈。

国家（“十一五”、“十二五”和十三五”规划专家委员会委员。国家发改委 PPP 专家库专家委员会成员。中国财政学会原副会长兼秘书长。北京、上海、福建、安徽、西藏、广西等多地人民政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。

1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖、黄达-蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。

2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2021年与刘薇合著出版的《双循环新发展格局》又被评为年度“中国好书”和全国党建精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。