“百亿补贴”后中央财政再加码城市更新，专家：超大特大城市更新关键仍是产业升级

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

2023年下半年以来，在超大特大城市中实施的城市更新获得了政策的重点支持。而最近出台的一批备受关注的顶层规划中，也再度提及要加码布局城市更新。

8月初，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称《行动计划》），其中将“实施城市更新和安全韧性提升行动”作为四大行动之一，并提出加大中央财政性建设资金对符合条件的保障性租赁住房、城镇老旧小区改造、城市燃气管道等老化更新改造、城市排水防涝、超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设等项目的支持力度。

此前，今年5月财政部曾开展城市更新示范工作，并于6月公布了首批15个城市的名单，包括石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。据了解，目前部分补贴已经下达。

“现在中国的城市更新进入新阶段，产业升级和创新是关键。旧城改造，不应大拆大建，而是要将民生发展放在主要位置，提高人们的生活和工作环境。”近日，在“中国国情与发展”论坛2024年城市更新与超特大城市空间治理专题论坛暨中国城市百人论坛夏季论坛上，中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道向包括《华夏时报》在内的媒体表示。

城市建设进入“存量更新”阶段

距离去年《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》发布将近一年，近日多份顶层文件都再度强调了城市更新的重要性。

7月下旬，二十届三中全会《决定》发布，在“完善城乡融合发展体制机制”的内容中提到，深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。

而最近，《行动计划》再次提到，以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动。中国科学院地理科学与资源研究所研究员陈明星向《华夏时报》记者表示，《行动计划》充分体现城镇化发展阶段新变化，突出强调城市更新和超大特大城市综合治理，加强人口、产业、国土、社会发展、安全韧性等多要素多维度协同，促进城市的高质量、可持续发展。

他指出，中国城镇化发展经历了阶段性的重大变化。2014年以来，中国城镇化率增速逐渐放缓，既有发展阶段变化的客观必然因素作用，也是政府主动调整、积极作为的因素作用。在城镇化进入减速阶段与高质量新型城镇化发展阶段大背景下，城市建设发展的思路方针都需要进行调整重构，从增量扩张模式向存量更新模式转型成为必然。

而《行动计划》重点关注了人口规模大、密度高的中心城区和影响面广的关键领域，深入实施城市更新行动，包括推进城镇老旧小区改造，更新水、电、路、气、信等基础设施，完善公共服务设施，提升居民生活质量，在超大特大城市，推进“平急两用”公共基础设施建设，提升城市应对突发公共事件的能力。这些新的内容展示了在改善城市生活环境和提升城市安全韧性方面的创新思路。

中国城市规划设计研究院院长王凯也指出，中国城市建设历史阶段已经从“建设”时期进入“治理”阶段，中国城市发展的基本判断也从扩张发展转变为存量更新。因此，城市发展不再只靠招商引资，更多需要靠创新驱动，“人”成为其中的关键，从以前的“产—城—人”变成现在的“人—城—产”的逻辑。

产业是超大特大城市更新关键

“二十届三中全会明确提出城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，从这个内涵来讲，特大超大城市中的人、地、业的关系远大于本身的建设改造和发展问题。”在上述会议上，发展中国家中科院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究室主任刘彦随一针见血地指出。

在陆大道看来，当前有些特大城市仍然面临着一些产业升级转型的压力，特别是含有高端产业链、新兴产业的较少，主要靠地区性制造业支撑。他认为，在城市更新中要注重产业效率和竞争力提高的，产业链的改造升级、重组完善关系到城市未来发展的方向。

中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞也指出，当前我国超大特大城市应着力提升经济规模与经济密度，产业功能核心要放在科技制造和金融服务上。但目前，我国城市科技制造业和专业服务业层次仍然比较低，缺乏顶级、高端产业，输出型生产性服务业等发展不足。

《行动计划》也在“实施现代化都市圈培育行动”强调了超大特大城市和周边城市的产业分工协作。要求超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力。周边中小城市要发挥比较优势、主动承接功能转移，形成以先进制造为主的产业结构，与超大特大城市开展“总部+基地”“研发+生产”“生产+服务”等协作，构建中心至外围梯次分布、链式配套的产业格局。

陈明星表示，现代化都市圈的形成依赖于区域内各城市之间的产业分工与协作。超大特大城市应聚焦核心功能定位，如科技创新、金融服务等高端产业；而周边中小城市则应发挥比较优势，主动承接功能转移，形成以先进制造为主的产业结构。这种分工与协作能够优化资源配置，提高整体经济效益，增强都市圈的竞争力和辐射力。

可持续的财政模式从何而来？

去年超大特大城市城中村改造政策出台后，中信证券曾作了一个估算：我国超大特大城市城中村常住人口约4000万人，预计城中村改造周期为10年左右，每年直接投资额约1万亿元，城中村改造全周期投资额约10万亿元。

然而，在过去“大拆大建”的模式的可持续性受到普遍质疑后，如何让城市更新真正有一个可持续的财政模式成为业内关注的话题。民盟中央经济委员会副主任、研究员冯奎指出，大拆大建现象背后是政府行为的模式，这背后又是城市更新制度上的缺失——更多通过财政的投入而非发债，这实际上意味着在多元可持续的投资模式当中缺失了一个部分。

“当前城市更新面临的最大问题是资金，要改善城市背后运行的财政体系。”会上，北京大学城市规划与设计学院（深圳）院长赵鹏军强调。

今年以来，中央已经出台了多个对城市更新的财政支持政策。其中，财政部开展了城市更新行动示范城市评审，首批有15个城市入选。此前公布的补助原则为东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。《华夏时报》记者根据这一原则简单测算，总体补助金额接近150亿元。

而目前，部分补助已经下达。根据示范城市之一的青岛本地媒体报道，在2024—2026年示范期内，青岛将获中央奖补资金8亿元支持，近日中央财政已下达资金2亿元，将重点支持城市地下管网更新改造、城市污水系统建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等方面。

冯奎建议，要完善城市更新的投资模式，中央政府在国债方面仍有更大的发力空间。同时要扩大地方财政，丰富完善有关的税收，加快推动房地产税，推进消费税环节后移。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳