财政“赶进度”下的逆周期政策空间

来源：宏观fans哲

核心观点：今年前8个月财政收支进度都明显偏慢。9月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》提出了“严格执行全国人大批准的预算”的要求，最后几个月收支可能加速以达成预算目标。对于财政收入而言，一方面可以通过央行和特定金融机构上缴利润、二三本账调入等方式增加调度资金，从而将赤字规模压降到年初预算水平；另一方面，通过清理地方不规范的税费优惠、盘活国有资源资产等非税收入，可以提高收入预算的完成度。对于财政支出而言，中性情形下“赶进度”对应9-12月支出增速从上半年的1.5%提高至5.5%，相比基准情形下半年需要多支出0.4万亿，拉动全年名义GDP增速0.12-0.27个点，拉动下半年名义GDP增速0.22-0.51个点；预计支出提速主要在交通运输、节能环保、教育、文体旅游传媒等4个方面。

本篇报告我们主要探讨了三个问题，一是今年以来财政收支进度偏慢的问题和原因，二是接下来是否会加快预算执行进度、加快收入筹集和支出增速，三是如果财政“赶进度”，将如何筹集收入，并且加快支出如何影响经济增长。

一、财政收支偏慢的问题和原因

我们从收支增速、进度、赤字三个角度来看收支偏慢问题。从增速来看，前8个月收支增速比预算目标分别低5.9和2.5个点；从进度来看，前8个月累计收入完成全年预算目标的66%，是2014年以来第二低的进度水平；累计支出完成全年目标的60.9%，是2016年以来第二低的进度水平；从赤字来看，今年上半年第一本账收支赤字接近2.1万亿，实际赤字率在3.3%左右，不仅低于2020和2022年，也略低于2019年同期的3.4%。

收入进度偏慢的三个原因：一是减税降费的翘尾效应；二是PPI负增长拖累税收收入；三是新旧动能转换带来的结构阵痛，作为新动能的代表，中高技术行业税负较轻、往往享受较多减税降费，还不足以对冲房地产下行带来的税收减少。

支出进度偏慢有两方面原因，一是财政收入负增长，限制了支出扩张。二是对经济建设类财政支出而言，缺少优质项目。9月10日，全国人大预算工委和财经委员会的调研报告指出：“一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少”。

二、怎么理解“严格执行预算”

从年中预算执行报告来看，时隔7年后，今年再次强调“严格执行全国人大批准的预算”，财政收支预计会从9月开始“赶进度”。9月10日，在第十四届全国人大常委会第十一次会议上，财政部长蓝佛安做了《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，提出“严格执行全国人大批准的预算”，是2015和2016年以来，首次强调这一问题。

我们假设了三种情况来看财政收支“赶进度”时，下半年增速需要达到多少。（1）基准情形下，全年收入/支出增速与前8个月持平。（2）中性情形下，全年收入增速为0,9-12月收入增速要达到6.2%；全年支出增速为3%，9-12月支出增速要达到5.5%。（3）乐观情况下，全年收支增速达到预算目标的3.3%和4%，9-12月收支增速要分别达到17.2%和8.1%。

收支进度不及预期，也会影响到财政平衡，赤字要实现年初目标面临两方面压力。一是由于支出进度好于收入，赤字规模可能超过年初预算，需要额外调入0.5万亿，赤字规模才能降至预期水平。二是由于名义经济增速不及预期，年初预期的赤字率和赤字规模两个目标可能只能二选一，如果要保障3%的赤字率，那么赤字规模就要从4.06万亿减降至3.95万亿，减少1100亿；如果要保障4.06万亿的赤字规模，那么赤字率就会从3%突破至3.08%。从实践来看，预计将优先保障赤字规模，赤字率可以适当突破，如2023年实际赤字率最终为3.87%，突破了3.8%的预期。

三、财政“赶进度”与逆周期政策空间

（1）筹集收入、弥补缺口

区分收入“赶进度”和调入资金。财政筹集收入可以分为两类，一是纳入预算管理的，主要是税收收入和非税收入，财政收入“赶进度”主要针对这类。二是调入资金，这部分资金来自横向的第二第三本账和预算稳定基金调入第一本账、或者是纵向的往年结转结余，不计入预算收入，但计入收入总量。在收入增速慢、支出增速快时，增加调入资金可以起到降低赤字的作用。

对于今年而言，增加调入资金可以有四种方式：一是央行和特定金融企业上缴利润；二是增加使用结转结余资金调入；三是从预算稳定调节基金增加调入；四是增加二三本账调出资金。

财政收入“赶进度”预计来自于两部分，一是不规范的税收优惠带来的财政减收情况会减少，减少漏损从而增加税收收入；二是进一步盘活非税收入，特别是国有资源资产收入。

除了上述两个途径外，年中增收还有一个方向就是增发国债。但是否增发国债仍不确定，下一个观察窗口是10月下旬的全国人大常委会。

（2）支出“赶进度”的方向及其影响

总量层面，支出“赶进度”预计可额外拉动全年经济增速0.12-0.27个点、下半年0.22-0.51个点。

结构层面，“赶进度”的支出资金更有可能花在今年的支出“洼地”：前8个月财政支出累计增速中，最低的是交通运输（-2.6%）、节能环保（-1.4%）、文化体育与传媒（-1.3%）、教育（0.5%）。如要加码支出，这些领域更有可能实现扩张。

风险提示：（1）财政收支进度不及预期；（2）关注10月人大常委会是否调整预算带来的影响；（3）财政政策出现其他变化。

正文目录

1 财政收支进度偏慢：问题和原因

1.1 三个角度看财政收支进度

1.2 财政收支进度偏慢的原因

2 怎么理解“严格执行预算”？

2.1 财政进度慢，下半年会“严格执行预算”吗？

2.2 赤字的两个难处

3 财政赶进度与逆周期政策空间

3.1 筹集收入的几条途径

3.1.1 调入资金有哪些途径？

3.1.2 财政收入如何“赶进度”？

3.2 支出“赶进度”：拉动全年GDP增速0.12-0.27个点

4 风险提示

正文如下

1 财政收支进度偏慢：问题和原因

1.1 三个角度看财政收支进度

今年财政收支进度偏慢，我们从收支增速、进度、赤字三个角度来看这个问题。

从增速来看，今年收支增速明显低于年初目标，特别是收入增速比年初目标低5.9个点。前8个月一般公共预算累计收入14.8万亿，同比下降2.6%；累计支出17.4万亿，同比增长1.5%。按照年初预算来看，全年财政收入和支出的增速目标分别为3.3%和4%[1]，前8个月收支增速比预算目标分别低5.9和2.5个点。

从收支进度的历史比较来看，今年财政收入进度仅快于大规模退税的2022年、支出仅快于Q1停工的2020年。按照收支进度来看，前8个月累计收入完成全年预算目标的66%，是2014年以来第二低的进度水平，这一进度仅快于大规模留抵退税的2022年同期（65.7%）；累计支出完成全年目标的60.9%，是2016年以来第二低的进度水平，仅快于Q1停工的2020年同期（60.5%）。

财政支出节奏与今年经济节奏基本一致。今年财政支出进度先快后慢，一季度支出进度处于2014年以来前三的水平，5月后进度开始变慢，经济增速也环比下降。

从赤字来看，今年上半年第一本账收支赤字接近2.1万亿，实际赤字率在3.3%左右，不仅低于2020和2022年，也略低于2019年同期的3.4%。由于土地出让收入减收较多，考虑政府性基金后，一二本账合计的广义赤字率达到了5.9%，超过2019年的4.6%。

需要注意的是，财政“赶进度”主要是第一本账一般公共预算，第二本账政府性基金预算的约束性不强，不必要赶进度。从支出来看，2019-2023年，政府性基金支出都没有完成预算目标，平均完成度仅为87.5%；从收入来看，自从土地出让收入下降后，2022-2023连续两年没有完成预算目标，完成度分别为90.5%和79%。因此从历史来看，第二本账政府性基金收支都没有专门“赶进度”。

1.2 财政收支进度偏慢的原因

我们认为三方面原因导致了今年财政收入偏慢。

一是减税降费的翘尾效应。财政部指出，扣除去年同期中小微企业缓税入库抬高基数、去年年中出台的减税政策翘尾减收等特殊因素影响后，1-8月一般公共预算收入增速从-2.6%变为+1%左右。

二是PPI负增长拖累税收收入。物价对税收收入的影响体现为两方面，一是财政收入以现价计算，上半年GDP平减指数同比为-0.9%，财税收入作为名义变量会受到一定影响。二是在我国现行税制结构下，税收收入对工业品价格变化的弹性较高，PPI下跌直接影响企业销售收入，从而影响税收收入。今年前8个月，PPI累计同比为-1.9%，对企业营收影响较大，工业企业营业收入同比虽然达到+2.9%，但仍然比2022年同期低0.8%，在此情况下，税收收入压力也较大。

三是新旧动能转换带来的结构阵痛，作为新动能的代表，中高技术行业税负较轻、往往享受较多减税降费，还不足以对冲房地产下行带来的税收减少。

我们测算中高技术行业税负是传统行业的68%左右。7月30日中央政治局会议指出“新旧动能转换存在阵痛”，财政收入领域是阵痛的表现之一。我们按照国民经济行业分类，将主要的制造业和服务业划分为中高技术行业和传统行业，中高技术行业包括医药制造、电子设备、电气机械、仪器仪表、汽车制造、其他运输设备、通用设备、专用设备、信息技术服务等8个行业，传统行业包括其他制造业、金融业、房地产业、建筑业等行业。中高技术行业每单位增加值贡献的税收收入为0.15元，仅为传统行业的68%，后者为0.22元。

随着房地产市场下行，无论是经济还是财政都进入了新旧动能转型过程，但在财政收入方面新动能的增长还不足以冲抵旧动能的下行，因此带来了财政收入的减少。旧动能带来的减收效果体现在两方面，一是房地产相关的财税收入减少，2021-2022年房地产相关税收收入减少了7700亿元[3]，土地出让收入从2021-2023年减少了3万亿。二是旧动能所代表的经济增长的减速。制造业里，2024年前7个月传统制造业的营收比2022年同期下降6%，非制造业里，金融+建筑+地产的名义增加值，上半年仅增长0.4%；而中高技术制造业和信息技术服务业分别增长5.6%、11.3%，但由于税负更低，不能对冲前者的减速。

支出进度偏慢有两方面原因，一是财政收入负增长，限制了支出扩张。二是对经济建设类财政支出而言，缺少优质项目。9月10日，全国人大预算工委和财经委员会的调研报告指出：“一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少”。

2 怎么理解“严格执行预算”？

2.1 财政进度慢，下半年会“严格执行预算”吗？

从年中预算执行报告来看，时隔7年后，今年再次强调“严格执行全国人大批准的预算”。9月10日，在第十四届全国人大常委会第十一次会议上，财政部长蓝佛安做了《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》。我们将2015年以来历年年中的预算执行报告放在一起来看，发现只有2015、2016和2024年，在年中报告中关注了全年预算目标的问题。2015年提出“中央和地方一般公共预算收入达到全年预算目标的难度较大”，2016年提出“努力实现全年预算目标”，2024年提出“严格执行全国人大批准的预算”。

今年收支进度、以及对预算执行的严格要求，都与2015年比较相似，因此财政收支预计也会从9月开始“赶进度”，尽量完成预算目标。2015年8月，财政收入和支出的进度分别为67.1%和60%，跟今年的66%和60.9%较为接近。在随后的2015年9-12月出现了明显的收支“赶进度”，最终到年底，预算收入完成度98.7%、支出完成度102.5%。今年也可能重复这一“赶进度”的故事。

如果财政收支“赶进度”，最后几个月需要增加多少收入和支出？

收入方面：

（1）如果全年财政收入增速与前8个月持平，为-2.6%，收入规模为21.1万亿，较年初预算目标有1.3万亿缺口。

（2）如果全年收入增速为0，相比情况一，需要多筹集0.6万亿收入（但相比预算目标仍有0.7万亿缺口），9-12月增速需要达到6.2%。

（3）如果全年收入增速要达到3.3%（预算目标），相比情况一，需要多筹集1.3万亿收入，9-12月财政收入增速需要达到17.2%，难度较大。

支出方面：

（1）如果全年财政支出增速与前8个月持平，为1.5%，支出规模为27.9万亿，比年初预算目标要低0.7万亿。

（2）如果全年支出增速达到3%，支出规模为28.3万亿，比情况一多花0.4万亿，9-12月支出增速需要达到5.5%。

（3）如果全年支出增速达到4%（预算目标），支出规模为28.5万亿，比情况一多花0.7万亿（0.68万亿四舍五入），9-12月支出增速需要达到8.1%。

综合来看，收入完成目标难度较大、支出更能接近预算目标，财政赶进度之下，全年收入增速可能在-2.6%到0之间，支出增速有望达到3%，相比基准情形多筹集0-0.6万亿收入，多支出0.4万亿。

2.2 赤字的两个难处

收支进度不及预期，也会影响到财政平衡，赤字要实现年初目标面临两方面压力。

一是赤字规模可能超过年初预算，需要额外调入0.5万亿，赤字规模才能降至预算水平。按前8个月进度来看，今年预算收入完成度大概率会低于支出完成度，这会导致实际赤字规模高于预算赤字规模，从而需要额外调度资金弥补缺口。不考虑调度资金，3月两会确定的收入预期22.4万亿、支出预期28.5万亿，收支缺口6.1万亿左右。加上调度资金2.09万亿，剩下的4.06万亿为赤字。如果全年收入增速0、支出增速3%，收支分别为21.7和28.3万亿，收支缺口达到6.6万亿，相比年初预算扩大0.5万亿，这意味着调度资金规模至少要从2.09万亿增加值2.59万亿，才能将赤字规模维持在4.06万亿。

从历史来看，2015-2019连续多年，长期出现收入预算完成度低于支出预算完成度的情况，最终收支缺口扩大，实际赤字规模高于预算赤字规模，需要更多调入资金。以2019年为例，实际收入19.03万亿，低于预算目标19.25万亿，实际支出23.88万亿，高于预算目标23.52万亿，收支缺口从4.27万亿扩大至4.85万亿，增加了0.58万亿。最终调入资金2.2万亿，比1.5万亿的预算要多出0.71万亿，除了0.58万亿弥补额外缺口，还有0.13万亿调入补充中央预算稳定调节基金。差距最大的是2018年，年初预算调入资金2853亿，因为支出增速更快，最终决算时实际调入1.47万亿，将赤字规模维持在2.38万亿内。

预算收入、调入资金和财政赤字的关系，我们在此前报告《现行财政收支分析框架——三中全会系列之一财税改革（上）》中有详细内容，本文所指调入资金包括横向的调入资金和纵向的结转结余两个部分，具体见图表12。

二是年初预算的赤字率和赤字规模两个目标可能只能二选一，赤字率可能突破3%。年初预算中，赤字规模4.06万亿、赤字率3%，这两个指标对应的名义GDP总量是135.3万亿（4.06/3%），对应名义增速是7.3%。但由于物价指数偏低，名义经济增速慢于实际经济增速，上半年名义GDP增速只有4.1%，全年较难达到7.3%，因而赤字率和赤字规模两个指标只能二选一。如果全年名义经济增速最终达到4.5%，对应GDP总量约为131.7万亿。于是，财政面临两个选择：

情形一：保障3%的赤字率，那么赤字规模就要从4.06万亿减降至3.95万亿，减少1100亿。

情形二：保障4.06万亿的赤字规模，那么赤字率就会从3%突破至3.08%。

从实践来看，情形二更有可能，即优先保障赤字规模，赤字率可以适当突破。相似的是2023年，根据国务院调整预算的报告，年中增发1万亿国债后，赤字规模从3.88万亿提至4.88万亿，预期赤字率从3%提高至3.8%[1]，隐含名义GDP为128.4万亿（=4.88/3.8%），隐含增速6.6%。但由于物价偏低，2023年最终名义经济增速只有4.6%、名义GDP总量126万亿，赤字规模4.88万亿，赤字率3.87%，突破了3.8%的预期。

3 财政赶进度与逆周期政策空间

3.1 筹集收入的几条途径

区分收入“赶进度”和调入资金。财政筹集收入可以分为两类，一是纳入预算管理的，主要是税收收入和非税收入，财政收入“赶进度”主要针对这类。二是调入资金，这部分资金来自横向的第二第三本账和预算稳定基金调入第一本账、或者是纵向的往年结转结余，不计入预算收入，但计入收入总量。在收入增速慢、支出增速快时，增加调入资金可以起到降低赤字的作用。

3.1.1 调入资金有哪些途径？

总结来看，增加调入资金有四种方式：一是央行和特定金融企业上缴利润；二是增加使用结转结余资金；三是从预算稳定调节基金增加调入；四是增加二三本账调出资金。

①央行和金融企业上缴利润有望常态化。首先，央行和特定金融机构上缴利润有先例可循，2022年预算草案显示上缴利润1.65万亿元，最终决算是1.81万亿元，其中1.13万亿来自央行。《2022年第四季度中国货币政策执行报告》指出“在完全核销历史成本的基础上，2022年人民银行依法上缴了所有的历史结存利润”。其次，上缴利润是按照调入资金进入第一本账的。1.81万亿上缴利润计入第二本账政府性基金的“中央单位特殊上缴利润”科目，2022年第二本账9000亿调出到第一本账一般公共预算使用，还有7393亿结转下年使用。最后，7月份三中全会对此提出了新的改革要求，改革后这种上缴利润可能会常态化。三中全会指出[1]“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，央行和特定金融机构获取的收入都在此范围之内。

②盘活存量财政资源，使用结转结余资金。结转资金是预算事项没完成，下年继续做，对应预算资金结转下年支出；结余资金是预算事项完成了，钱有剩余，《预算法[2]》规定各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。结转结余资金，我们举两个例子。一是结转资金，2019年财政部按规定及时收回长期沉淀资金，通过收回中央财政结转资金补充3000亿元。二是结余资金，以北京市为例，按照《中国财政年鉴2022》，2021年北京市第一本账的各种收入汇总为8437.6亿元，其中就包括了上年结余资金338.8亿元，占总收入的4%。

③预算稳定基金调入。预算稳定调节基金是实现财政收支跨年度平衡的重要手段，2023年末中央预算稳定调节基金余额为3981亿元，2024年从中央预算稳定调节基金调入一般公共预算的资金为2482亿元。除了中央外，地方也有预算稳定调节基金。2021年北京市预算稳定调节基金调入第一本账265亿元，天津市调入361亿元，分别占第一本账全部收入的2.5%和8.6%。

④从二三本账调入资金。根据2023年全国财政决算，第二本账政府性基金调出资金为5600亿元，比年初预算多600亿；第三本账国有资本经营预算调出资金3433亿元，比年初预算多1268亿。

3.1.2 财政收入如何“赶进度”？

除了调入资金外，今年下半年财政收入的增量预计主要来自两部分，一是自8月1日起规范税收优惠政策，二是进一步盘活非税收入，特别是国有资源资产收入。

①减少不规范的税收优惠带来的财政减收。今年以来，有三条线索指向清理不规范的税收优惠。一是6月13日，国务院签发《公平竞争审查条例》，其中第十条指出“起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。”这一条例自8月1日起施行。二是6月25日，审计署发布《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计建议部分提出“对地方税费优惠政策进行评估和清理”。三是7月18日，三中全会通过的深化改革决定再次指出“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”。因此，预计8月开始，各地影响公平竞争的地区性税收优惠将大幅减少，这也有助于增加财政收入。

②下半年财政赶进度主要靠非税收入，特别是国有资源资产收入仍有挖掘空间。2007-2023年前8个月非税收入在财政收入中的占比为13.8%，下半年非税收入明显都会继续提速（相对税收收入），后4个月占比提升至17.9%，财政收入“赶进度”主要靠非税收入。从结构来看，2023年第一本账非税收入中占比最大的是国有资源资产有偿使用收入，达到42.2%，其次是专项收入22.7%、行政事业性收费11.4%、罚没收入11%。从增长贡献来看，非税收入增长主要靠国有资源资产有偿使用收入。

除了上述两个途径外，年中增收还有一个方向就是增发国债。2023年10月，全国人大常委会批准了增发1万亿国债和调整预算方案的决议，增发的1万亿国债大部分在今年形成支出。但是否增发国债仍不确定，下一个观察窗口是10月下旬的全国人大常委会。

3.2 支出“赶进度”：拉动全年GDP增速0.12-0.27个点

总量层面，支出“赶进度”预计可额外拉动全年经济增速0.12-0.27个点、下半年0.22-0.51个点。除了收入“赶进度”外，财政支出下半年也要加快进度，如果全年支出增长3%，对应9-12月支出增速从前期的1.5%提高至5.5%，相比基准情形下半年需要多支出0.4万亿。参考陈诗一、陈登科（2019[1]）的研究，中国财政乘数在0.37-0.85。据此测算，财政支出额外扩张0.4万亿可以拉动0.15-0.34万亿的GDP，拉动全年名义GDP增速0.12-0.27个点，拉动下半年名义GDP增速0.22-0.51个点。

从结构来看，“赶进度”的支出资金花在哪里？

从历史来看，2020年以来，四类基建支出（节能环保、城乡社区、农林水、交通运输）、外交、国防、公安、教育、科技、社保就业、文化体育等支出的预算完成度较低，其中四类基建支出平均完成度只有93.9%左右。这些领域可能是支出“赶进度”的重点。

从今年支出情况来看，部分支出科目增速明显偏低，如要加码，更有可能实现扩张。前8个月财政支出累计增速中，最低的是交通运输（-2.6%）、节能环保（-1.4%）、文化体育与传媒（-1.3%）、教育（0.5%）。

3. 风险提示

（1）财政收支进度不及预期；

（2）关注10月人大常委会是否调整预算带来的影响；

（3）财政政策出现其他变化。

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