【合规性研判】一例BT违规案例分析及合规性模式分析

一、政府部门直接向企业借款

政府部门直接向企业(以平台公司居多)借钱并约定偿还，是最直接的违规举债，虽然说出来可笑，但在现实中这些状况十分多见，在主管部委公布的违法举债相关信息案例中，可能只是为数最多的一种情形。

二、最著名的违规方式——BT

在公开被列为违规的方式当中，BT模式(建设—移交)最著名的，没有之一。对于BT的禁令见于《关于严惩地方政府非法擅自融资行为的通告》(财预[2012]463号，失效)，“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等手段举借政府性负债”，463文件仍然尚未失效了，但是针对BT的新规并没有失效，一直在严格执行着。

然而，如我们当时撰文预测的这样，对于BT的详细构成要素——“逐年”、“回购”等等——的定义，业界仍然存在不小的争议，这种争议，直到《政府投资规定》颁布施行期间，也没有一刻的停止。以至于，我们在公开信息中仅发现了一例BT违规案例，因为案例中达成了回购协议。

有关BT土地储备贷款，以及以BT为基础而变型的BOT,ABO,F-EPC等多种方式的合规性研判分析，欢迎参看公号的监管专题里面的多篇文章。

三、五年前叫停的土地储备贷款

土地储备贷款是金融机构向土地储备机构实行的用地储备业务发放的放贷。土地储备贷款，曾经是最完善的政府融资项目形式，要求很详细很全面：财政稳健、政策支持、收益稳定、自有达标等等。土地储备贷款的缺欠，是通常存在抵质押物方面的不足。在初始项目还款来源发生问题的情况下，无论是储备用地证担保还是耕地未来利润质押，在执行方面都存在一些障碍。

财综[2016]4号文规定，自2016年1月1日起，各地(土地储备机构)不得再向银产业金融机构举借土地储备贷款；财金[2016]91号文的“五不准”规定：PPP项目主体或其它社会资本……不得成为工程主体参与土地收储和后期研发等工作，不得借未供应的土地进行注资；……资金来源与将来收益及偿还责任，不得与土地出让收入挂钩。从而，完全叫停了土储及非土储单位的用地储备贷款。

四、“一二级联动”属于违法行为

一二级联动的收益分成方式，是很早就被纳入违规的用地出让的做法。财综[2016]4号文也是确立规定：“项目承接主体或供应商必须严格履行协议义务，按合同承诺金额获得酬劳，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的用地名义融资以及变相融资”。同时，将用地出让收入分成税金用于清偿先期一级研发投入，也属于违法举债的行为。此外，采取捆绑、非正常条件限制等，操控招拍挂过程实现低价获得土地的方法，也属于严重的违法行为。

五、拨改租以及类似模式

采取抵押或融资租赁等形式，例如拨改租等方式，将不能或不宜变现的公益性资产(包含城市广场、市政公路、机关或事业单位办公楼等)抵押或纳入出租物而进行融资的行为，属于违法的融资方式。

近期，又有一种“有绩效考核的拨改租”模式被发明出来，同样也属于违规举债方式。

针对无回报公益性资产的入股、交易、抵押、租赁以获得注资的行为，本身就属于违法行为。以此为媒介进行融资，固化地方财政的开支责任，无论能否绩效考评，均属于违法举债行为。

六、“招商融资”弊端多多

近十年来，一种“通过招商引资的形式确定新城开发建设和施工单位，然后以招商奖励的渠道支付投资费用和加成”的何谓“招商引资”融资方式，被“创新”出来。

根据上节所述的“投资人坚信能够获得合理回报”的假定，在招商协议中，必然存在兜底承诺条款，形成固化的财政赤字责任，否则，投资人以及金融机构万万不敢投入资金。

同时，建设施工内容与招商引资项目没有必然联系，奖励资金总额无名；但是，当奖金资金数额大于投资额时(这几乎是必定的)，“奖励”的性质仍然出现了差异。表现出这只是是“借用招商引资名义”的一种过渡性很强的“半成品模式”。

七、“建养一体化”列入违规

国务院办公厅2019年9月23日发布的《关于加强农村道路管理养护体制变革的看法》(国办发[2019]45号)文件中规定，“强化养护资金使用监督管理。……地方各级民政和交通运输主管部门要提高农村道路养护资金使用监管，严禁农村道路建设采取施工方带资的建设—移交（BT）方式，严禁地方以“建养一体化”名义新增隐性债务……”

针对无回报或利润不能覆盖投资的公益性工程，采取“建养一体化”模式，必然涉及使用财政资金用于延期支付固化或相对固化的税负责任，由于利润不足，因此差额部分的确保只能来源于事实上的财政兜底，从而深陷违规举债。

八、“资金池”内“增收支付”不解决合规性难题

专项资金政策是延续数十年的体制，其原本合规性很高，但它依然属于财政领域的资金使用范畴，将其用于非法举债还款来源，仍然是非法行为。还有一些开发方式中，规定了以“合作区域财政增收额度(的一定比率)成为支付资金来源”的情形，即常说的“有增收支付，无增收不支付”，意图利用“支付责任的不确认性”绕开“触及违规举债所需的确认性”。但是，这种支出责任实质可以视为一种“有条件负债”or“或有负债”，属于“或有的非法举债”。

在无营运无绩效、仅对于既往项目无其它款项、符合财政增收即无条件支付的情形下，等同于“附财政增收条件的BT方式”，仍属于非法举债。所谓的“财政不增收即不支付”的逻辑，类似于“地球爆炸就放假；黑洞重启就休息”的命题。现实当中，如果在财政没有增收的状况下，也没有能力支付，那么这些设想条件，实质上是一种无效条件。

九、定向的土地资源补偿

违反土地出让的相关管控规定土地储备贷款，针对建设工程项目投资等，采取定向的用地资源补偿的方式，或者其它捆绑不适合的条件，而依照招拍挂的相关条例的机制，除轨交项目以外的大多数情形，都属于违法行为。