自然资源未供土地处置严禁新增以政府储备土地抵押融资行为

为更好推行建设土地“增存挂钩”机制，加快批而未供土地处理，严禁新增以政府储备用地抵押融资行为，加快存量抵押储备用地依法解押并构建合理有效供地，自然资源部探究制定了《关于进一步完善储备用地抵押融资加快批而未供土地处理有关问题的通告》(自然资办发〔2019〕3号，以下简称《通知》)，已于近期印发实施。

2018年6月，自然资源部印发《关于加强建设用地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规〔2018〕1号)，要求各省加强批而未供土地处理。处置消化过程中，一些地方反映，部分土地因纳入土地储备且适于抵押，难以有效供应。其中涉及两方面问题：一方面是违规融资的难题，2014年以来土地储备贷款，国家有关部门正式颁布了一系列要求，明令严禁土地储备违规融资。如财政部、原国土资源部、人民银行、原银监会《关于完善土地储备和资金管理等相关问题的通告》(财综〔2016〕4号)规定“自2016年1月1日起，各地不得再向银产业金融机构举借土地储备贷款”;《地方政府用地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)条例“地方各级政府不得以用地储备名义为非耕地储备机构举借政府负债，不得借助地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的任何债权提供贷款”。国家自然资源督察机构2018年度例行督察发现，少数地区仍存在非法以储备土地融资问题，违规融资的主要方式有两种：一是违规以储备用地抵押。包括储备机构直接用储备用地抵押融资，或政府以储备土地为非储备机构(包含各种城投公司、政府注资平台等)提供贷款。二是以储备用地收购国企后用于担保融资。此外，还有一些地方未予以办理供地手续，而是以政府大会纪要、公函等方式直接将储备土地划拨并登记到非储备机构名下，由非储备机构申请担保融资。上述行为均必须进一步给予规范。另一方面是增量土地储备贷款的处理难题。对于存量土地储备贷款，也必须给予妥善处置，依法终止抵押后合理供应。

根据党中央、国务院关于防止化解地方政府隐性债务风险的精神，根据《国务院关于开展地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《自然资源部关于加强建设土地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规〔2018〕1号)、《财政部等四部门关于完善土地储备和资金管理等相关问题的通告》(财综〔2016〕4号)、《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号)等文件的有关规定，《通知》对涉及土地储备融资的内容进行了提出和表态。根据地方现在存在的违法抵押融资的详细形式，对有关规定进行了完善和确立。

《通知》共四方面内容。一是指出禁止以政府储备用地违法融资。重申各地不得再向银产业金融机构举借土地储备贷款，土地储备机构不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供贷款。同时规定不动产登记机构不得为储备用地办理抵押登记。二是指出禁止将储备土地成为资产注入国有企业，确保不产生新的地方隐性债务，并进一步确立以下两种方式的“注资”都不允许：不得将政府归还、收购、征收的用地直接确认给政府系统公司或其它企事业单位;不得将土地储备机构名下的土地直接划转给政府系统公司、国有企业或其它企事业单位。与此同时，还规定不动产登记机构不得申请相应的首次登记或转移登记。三是规定妥善处置存量土地储备贷款，促进依法解押并合理供应。从全国面上状况看，存量土地储备贷款涉及的用地数量不多、风险可控，但仍需督促地方抓紧处理和消化。这既可以防止储备土地因抵押而不能供应，也是防控化解地方政府负债风险的必定要求。对2018年督察发现的相关问题，2018年9月份，各派出地方的自然资源督察局尚未向有关省级政府强调督察意见，督促地方清理整顿。在此基础上，《通知》进一步规定各省、县成立台账，逐一强调处理建议报同级政府，积极配合民政、金融监管等部委加快处理和消化，从而积极消除债务风险、促进批而未供土地处理和开发运用。具体处理方法土地储备贷款，可以根据党中央、国务院关于防止化解地方政府隐性债务风险的精神和有关规定，商有关部委统筹偿还相关负债或予以置换抵押物。《通知》还规定各州自然资源专员部门汇总各地、县相关状况报部备案，同时抄报各派驻地方的国家自然资源督察局。四是指出推动土地储备信息报送。要求各国土地储备机构严格按规定在部土地储备信息平台中填报相关信息，为科学建立制度、防控风险提供根据。其中，抵押处置情况将成为2019年度土地储备机构名录更新的重要根据。

需要强调的是，政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要构成个别，是表现全民所有自然资源资产所有者权益的重要内容。按照自然资源部的职责定位，为贯彻“统一行使全民所有自然资源资产所有权”，更好地履行全民所有自然资源资产所有者职能，进一步加强全民所有储备土地资产管理，《通知》首次规定各级自然资源主管部委将用地储备状况列入地方政府向同级人大报告的全民所有自然资源资产状况中，为精确把握全民所有储备土地资产、防范地方政府负债风险提供相关依据。

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