佳木斯市原国土局长违规举债反思：国土等部门联合造假

新时代城投向佳木斯市政府办理借贷需要的土地文件。

6月30日，佳木斯市榆树岛上种着农作物。此前，这个岛上的农田、林地被成为国有耕地抵押融资10万元。

6月27日，黑龙江哈尔滨市政府办公楼门前，安保人员正在接受培训。2012年，国家审计署查出，佳木斯市政府综合办公楼属于违规建造的楼堂馆所。

■核心提示

据悉，佳木斯市原国土局长宋学英在狱中写下3万多字《自述》，反思从2002年到2012年卸任国土局长的境况和抉择。

宋提到，他曾在市领导的指示下，为黑龙江市最大的国企——新时代城投公司非法发放国有土地使用证，让其注资骗贷数十万元。

记者调查发现，该城投公司由主席担任副总长。规划、国土等部委联合造假，为城投贷款提供“假土地证”。

这些现象只是孤例，也为现在高发的地方债敲响警钟。

佳木斯市最大江心岛——柳树岛，聚集着三个村庄，1000多户居民。“绝大个别都是耕地。”6月29日，一位拉着马车的村民说，在11平方英里的岛上，除了农家乐和娱乐公园外，到处种着树枝和庄稼。全岛只有0.7平方英里是合法的国有土地。但是，佳木斯市最大的国企——新时代城镇基础设备建设投资(控股)有限公司(简称“新时代城投”)，拥有该岛11平方英里的国有耕地使用权证，并已将其抵押融资了10万元。

“那个证是假的。”宋学英说。这名佳木斯市原国土资源局书记，因贪污罪今年4月被判处徒刑14年。

他告诉记者。佳木斯市城投公司违法举债背后，是一个城市高速发展的灰色样本。

造假抵押柳树岛

“改造民众区、建工厂、修公园等工程，资金筹措方式借助办理假土地证、再拿来抵押担保。”柳树岛地块就是其中一例

佳木斯，“东方第一城”，是中国最早迎接太阳升起的地方。这是个崭新的城市，主要城区“八横九纵”，500多栋楼和主干路完成了美化、亮化。

“这背后问题太多。如改建居民区、建工厂、修公园等工程，资金筹集方式，都是用假的城镇规划、办理假土地证、再拿来抵押借款。”宋学英说，2011年，国土部、国家审计署对佳木斯用地情况进行调查，从银行借贷开始倒查，查出多个假地贷款的项目。

柳树岛地块就是其中一例。

2011年，国家土地督察北京局对黑龙江市督察时发现，2009年佳木斯市政府为融资应该，将违规划拨给“新时代城投”的柳树岛用途由绿化用地调整为建设地块，划拨用地使用权面积调整为1143.07公顷。并按商业、旅游、娱乐功能虚拟规划条件进行作价评估34亿元，以此为担保发行企业债券10万元。

经过巡查人员现场勘验，柳树岛现状为水田、林地、内陆河滩、风景名胜及特殊土地和乡村组成。真正可以拿来抵押的国有建设用地仅有70公顷。

宋学英说，当时为柳树岛作担保借款，按照时任佳木斯市长孙喆的批示，佳木斯国土局的任务就是申请虚假的国有土地使用证，以及伪造的土地评估。

如果根据正规程序，办理国有土地使用证，需经过集体土地出售手续，并根据规划、土地种类进行报价评估，缴纳土地出让金后才能申请，而柳树岛上述程序均未进行。

宋学英说，规划局也出具了伪造的规划许可证，他们根据规划局“虚拟”的用地面积、方位，国土局直接签字，出具了“虚假”的土地使用证和他项权利证。

记者致电市规划局，该局一曾负责过规划审批的处级负责人表示，规划局曾参与过国土局拟定土地融资的会议，但他记得没有给柳树岛审批过规划，他也不知道为啥柳树岛能成为国有农地拿去抵押担保。

6月23日，在哈尔滨监狱出狱的宋学英告诉记者，为那些“假地”办理假证，都经过时任佳木斯市主要领导批示同意。“否则我有多少脑袋也不敢办。”

市长兼职城投公司

事实上，在职干部在民企兼职属于违法行为。历年来，国家相关部委曾多次禁止官员在城投公司兼职

6月27日，记者找到“新时代城投”，它在佳木斯财政局十八层高的办公大厦里，与财政局同楼办公。

当日，获知新京报的采访意图后，新时代城投办公人员表示，他需向一周姓局长汇报。

据内部专家透露，新时代城投与佳木斯财政局合署办公佳木斯贷款，除了高管交叉任职外，办公人员还有交叉。

“新时代城投”成立于1999年。与中国其它地方的国资城投公司类似，作为佳木斯市政府经营城市的主体，为其提供资金上的“借、用、管、还”一条龙服务。

2004年，佳木斯市政府又设立佳木斯市城镇基础设施投融资发展中心(简称“佳木斯城投中心”)，代表市政府集团“新时代城投”。城投中心副总长由佳木斯原书记孙喆兼任，直到2013年孙喆调任齐齐哈尔市长为止。

政府总理任命城投公司副总长的现象在中国并不鲜见，但由主席担任城投公司副总长的状况却很少。

据内部专家称，原总监国土城建的佳木斯副部长张书滨退居二线时，希望到新时代任职，但未获同意。

事实上，在职干部在民企兼职属于违法行为。历年来，国家相关部委曾多次禁止官员在城投公司兼职。

2004年，中纪委、中组部联合公布《关于对党政领导官员在企业兼职进行清理的通告》规定，党政领导官员不得在企业兼职。

同时，《公务员法》与《行政机关公务员处分规定》等规章对党政领导官员企业兼职现象也是着明确要求，给予记过、降级或开除处分；情节严重的，给予撤职处分。

此外，2009年，佳木斯市政府又设立另一家城投性质的公司——佳木斯佳和投资有限公司(简称“佳和投资”)。佳木斯高新区管委会副书记孙涛任公司执行副总兼总顾问。

2012年，国家审计署发现，“佳和投资”也存在用假的土地证贷款的现象。

国家审计署报告称，2010年11月22日，佳木斯市政府为融资应该，违规为4宗集体土地发放国有耕地使用证，总容积178万立方米，设定住宅、商服用途，虚假出让给佳木斯佳和投资，获取信贷4.5亿元。

城投公司所向披靡

佳木斯市一离任总理表示，在用地出让市场上，位置好的土地由城投公司先挑，这对行业竞争带来巨大破坏

和其它城投公司相比，“新时代城投”的职能异常强大，除了时任校长兼公司副总长，佳木斯于2009年又赋予公司，具有土地储备经营主体、棚户区改建及安居工程建设主体职能。

虽然，城投公司实行农地收储属于违法。根据国家《土地储备管理办法》，土地收储应由隶属于国土资源管控部门的事业单位承担。

佳木斯市一离任总理表示，在用地出让市场上，位置好的土地由城投公司先挑，这对行业竞争带来巨大破坏。

“新时代城投”具备这种职能后，在房地产开发和用地市场中“所向披靡”。

佳木斯国土局内部专家称，在佳木斯市西出口，沿石路南，多数土地由“新时代城投”先占后开发，并可直接出让。佳木斯有的改建项目，属于已经规划就已开工。

“新时代城投”在佳木斯西林路与红旗路交叉口西侧开发的新村，将百年古镇西林路环线路堵死。市国土局外部专家说，这样做破坏城市规划。

7月3日，“新时代城投”办公室一工作员工表示，他们拿走贷款的土地都是市城府批的地，“怎么可能是假的。”

“只是当土地出让需要履行手续，或担保需要土地证时，他们才和规划局、国土局打招呼。”上述人士说。

这个说法在新时代城投公司的外部文件中得以确认。

2011年4月5日，“新时代城投”呈给佳木斯市政府一份请示报告称：棚户区改建工程项目内江新村东区、收获机械厂、博康二院西等腾空地块已与北京禄丰投资咨询公司签署出让合同。现急需规划、土地部门申请用地出让手续，以缓解目前的应急还贷问题；请规划部门尽量放宽规划条件，以保障土地出让工作成功完成。

业内专家称，国有用地出让，若按正常程序，应由规划局先申请规划许可证，划定土地性质(工业、商业或居住)、土地勘测定界，而后估价，进行招拍挂，中标单位缴交土地出让金后能够完成出让。

从这份报告可以看出，“新时代城投”尚未经规划、国土部门批准，就已签署土地出让协议。

60亿资金之渴

在有限的农用地转国有耕地指标下，佳木斯市并没有很多的土地用来贷款；但2010年佳木斯办省运会需60亿

佳木斯在2010年发生了城建资金的异常渴望。那年，为参加哈尔滨省第十二届省运会，佳木斯市开展城建百日会战。

340多个工程要实施，施工面积达300万元平方米；要修建、维修和拓展改造的31条公路及21座桥梁同时竣工；17条主要街路和“五园一带”绿化项目全部推进；500多栋房屋的美化同步跟进；156万立方米棚户区改建项目着力推动。

其中，路桥、园林绿化、城市亮化及体育场馆续建等项目需要在百日内完成。

据宋学英介绍，当年“新时代城投”拿柳树岛抵押融资的10万元，主要用于省运会体育馆的修建。

据内部专家介绍，2010年之前，新时代城投可以借助地方财政担保在银行借贷。

而在2010年6月，国务院下发19号文《加强地方政府注资平台公司管理办法的通告》，禁止地方政府用财政开支给融资平台担保借款。

通知要求，融资系统若要借贷融资，需要提供符合抵质押条件的项目资产或项目预期回报等权力成为贷款担保。

然而，为了贷款应该，城投公司必须提供有效的质抵押物，而在有限的农用地转国有耕地指标下，佳木斯市并没有很多的土地拿来贷款。

佳木斯市原国土局长宋学英说，压力之下，佳木斯市开始经常使用“假地骗贷”。

“拆东墙补西墙”

大规模举债同时伴随着巨大的还贷压力。为此佳木斯市政府决定用一些不属于城投公司的用地抵押贷款

大规模举债同时伴随着巨大的还贷压力。宋学英说，新时代城投、佳和公司不仅依靠自身经营的用地、房地产开发效益还贷外，还必须佳木斯市政府设定新的抵押物，“拆东墙补西墙，暂付本息继续，以贷养贷。”

例如，2011年3月，“新时代城投”为了偿还此前的借款，将一块原不属于自己的73公顷耕地，落到其名下用于抵押贷款。随后，“新时代城投”又将一片已经获批的棚户区改建工程用地拿到银行去抵押。

“新时代城投”给佳木斯市政府的请示报告，证实了宋的表述。

该报告称“三、四期棚户区搬迁拟贷款17.1亿元，由于国家金融制度调整，该项贷款难以再次利用地方财政担保，需要佳木斯市提供总价超过24.5亿元的抵押贷款手续。需要国土、规划等部门及时提供三、四期棚户区改建项目用地的林地使用证、规划文件及地价评估报告等贷款资料。

“还贷急再贷更急。拟予大力支持，各相关部门应切实速办为宜。”对此报告，佳木斯市原副书记孙博前作出批示。佳木斯市原书记孙喆则批示：“同意博前意见”。原省委常委林秀山圈阅。

“国土局出了文件，向政府表明，三、四期棚户区的农地，没有土地计划，没经过省厅审批，另外地面上也有其它工程在施工，若拒绝新时代城投的请求势必违法。”据宋学英回忆，这个报告呈送市政府后，主要领导仍电话指示他为新时代城投办理。

宋学英还记得，新时代城投有一笔3万元的银行借款被查出使用农土地担保借款，要求新时代城投变更抵押物。最终市政府又另找一片正在使用中的国有土地变更抵押。

2011年，在佳木斯一次紧急还贷专题探讨会上，宋学英被发布的贷款金额惊呆了。他说，那次公布出来数十万元借款金额，“我心里一算，等于佳木斯这几年啥也没搞，都是贷款做的。佳木斯去掉贷款就是一个空壳城市。”

偿债是继任者的事？

有关人士强调，城投债之所以导致动荡，存在领导官员考核制度的缘由。现任地方政府领导人多期望手上只用的资金越多越好，至于还债则是继任者的事

假地贷款并非佳木斯市独创。

2012年，国家审计署查出，2009年到2011年，齐齐哈尔市政府指示当地国土资源局将不是发放国有用地使用证范围的公用设备用地、滩涂用地，办证给了黑龙江鹤城建设投资发展有限公司，用于担保融资共获得信贷11.18万元，用于发行国债共获得资金12万元。

对于黑龙江市和齐齐哈尔假地贷款融资的难题，国家审计署提议，追究有关人员责任。

然而佳木斯制定《土地抵押问题整治工作细则》，收回“虚假”的土地使用证；对相关贷款项目的抵押物进行更改，并建立还款计划贷款还款；此外，对相关地块争取申请征收及转用手续，将用地转为依照规划的合法建设土地。

2013年，佳木斯市原书记孙喆调任齐齐哈尔市任校长。

宋学英觉得时任的有关领导也应承担责任。

6月26日，记者向孙喆秘书用电话和邮件表达采访意图，但仍然未有回音。

“佳木斯市用地没有几宗是完善的，只是手续全与不全之分。”宋学英说，他当国土局长十年，几乎天天都在给政府土地补手续。

宋学英觉得，尽管国土系统已垂直管理，干部垂直任命；而且党务、财权、业务都由当地党委政府掌握，国土局长处在“脑袋在上，身子在下”的无奈处境。

现在，宋学英觉得，规则不应轻易改变，否则容易滋生贪腐。

2011年原规划主任葛凤岭被抓，系因修改已出让用地规划，涉嫌贪污。此案也涉及到佳木斯原省委常委林秀山。去年7月，已担任黑龙江省委组织部副主任的林秀山被中纪委带走调查，至今由山东省检方羁押。

随后林秀山案牵出佳木斯原副主任张书滨。今年年初，黑龙江省纪委宣布对张书滨“双开”，移送司法机关。原城建局长刘国桥以贪污罪被控告。

宋学英也因收受多名房地产老板和单位下属的贿赂而被起诉。

目前，“新时代城投”在忙于维系城投资金运转，2012年、2014年，公司又发行2次公司债券，分别注资贷款10万元和13亿元。

有关人士强调，城投债之所以产生动荡，也存在领导官员考核制度的缘由。城投债即使违约，也是若干年以后的事，现任地方政府领导人多期望手上只用的资金越多越好，谁借贷越多，政绩就越突出，至于还债则是继任者的事。

去年5月20日，国务院批转发改委《关于2014年推动经济体系变革重点任务意见》明确：建立以政府债券为主体的地方政府筹资融资模式，剥离融资系统公司政府注资职能。

这意味着，全国上万家国资城投公司将迎来新的转型，它们将不再是政府的融资系统佳木斯贷款，不再被允许为政府融资，而是将变为单纯的企业。